Si les lettres patentes du roi François II créant la nouvelle municipalité sont datées de janvier 1559, l’installation réelle du maire et des échevins n’est effective qu’au début de 1565, suite à l’opposition coalisée des autres institutions nantaises. L’initiative du changement revient à l’élite marchande nantaise, désireuse d’augmenter son influence sur l’administration urbaine afin de mieux protéger son autonomie d’action.

Les maires d’ancien régime

Le maire de Nantes se présente comme le chef d’un Corps de ville, lui-même incarnation de la communauté d’habitants regroupés traditionnellement dans une hiérarchie juridique de « nobles, bourgeois et manants ». Ce Corps de ville est principalement concrétisé par le « bureau » de ville, soit, depuis 1584, le maire et six échevins au lieu des dix d’origine, aidés du procureur du roi syndic, premier officier de l’administration municipale, mais élu de la même manière que les édiles. C’est dans cet organe de dimension réduite, selon la volonté du pouvoir royal, que l’essentiel des décisions est pris. Dans la présidence des conseils consultatifs élargis, le privilège du maire est contesté victorieusement par le sénéchal, premier juge royal de Nantes, avant que le 18^e siècle ne connaisse un progressif retournement de situation. Le maire agit pour la communauté dans les procédures judiciaires, prend souvent la tête des délégations aux États de Bretagne ou à la Cour, et marche en tête du Corps de ville dans les grands rituels urbains comme les entrées royales ou des grands personnages et les processions religieuses.

L’autorité du maire est assise sur une double légitimité, en tant qu’élu de la communauté à travers une cooptation de l’oligarchie municipale et un classement de l’assemblée électorale – une des plus ouvertes de France –, et une nomination royale déléguée au gouverneur de la ville. Pour des raisons financières, le pouvoir royal a transformé à trois reprises la fonction élective en office vénal dans la première moitié du 18^e siècle. Seule la première offre a trouvé preneur, mais l’opération n’était qu’un expédient fiscal pour obliger la communauté à racheter l’office. Même s’il partage son autorité avec les échevins, la supériorité sociale du maire renforce sa prééminence institutionnelle. L’annalité du mandat, corrigée par une fréquente reconduction, gêne cependant son affirmation face à une charge échevinale de trois ans. Tout change avec le 18^e siècle qui connaît une nette affirmation de sa prépondérance dans une logique de bureaucratisation de la vie municipale. Son maintien en fonction s’allonge par un passage au mandat de deux ans en 1721 et une plus forte reconduction. Le cumul avec la fonction de subdélégué de l’intendance en fait autant un homme de l’administration étatique qu’un représentant de la communauté, et le bureau de ville s’impose en marginalisant les conseils consultatifs.

Les maires viennent le plus souvent du milieu juridique, surtout des officiers royaux et principalement du présidial (principal tribunal royal). Le retrait volontaire des officiers de la Chambre des comptes au 18^e siècle favorise l’affirmation des avocats. Paradoxalement, la phase de la plus forte présence marchande n’est pas le 18^e siècle, mais le dernier tiers du 16^e siècle, à cause du boycott par les gens de robe de la nouvelle mairie jusqu’en 1575 et même 1581 pour les plus radicaux. L’accès à la fonction suppose la mobilisation de puissants réseaux d’influence dans lesquels les liens de parenté jouent un rôle essentiel, sans être exclusif. Dans ces systèmes de parenté et d’amitié, la forme dynastique n’est pas la plus fréquente, même s’il ne faut pas en rester à la seule mesure patronymique. La dynastie des sept maires Charette (1609-1676) demeure ainsi un exemple exceptionnel, seulement concurrencé par celle des quatre maires Harouys (1572-1627). Les autres grandes dynasties municipales comportent nettement plus d’échevins que de maires à l’exemple des Poullain (1568-1662) ou des Bidé (1579-1685). Ces cas montrent d’ailleurs que cette réalité ne survit pas au 17^e siècle, révélant ainsi une profonde évolution du contexte institutionnel et économique modifiant profondément les comportements des élites urbaines.

Devenir maire de Nantes relève d’ambitions bien différentes. Pour certaines familles de notoriété récente, en ascension sociale, il ne s’agit que d’une étape vers des horizons supérieurs représentés par la Chambre des comptes et plus encore le Parlement de Bretagne, mais aussi une vie rentière ou une carrière militaire, dans une élévation de statut consacré par l’entrée dans la noblesse. Le privilège d’anoblissement associé à l’exercice de la charge a longtemps contribué à cet intérêt avant que sa déstabilisation n’oriente vers d’autres moyens plus sûrs au 18^e siècle. Pour d’autres, déjà installées dans ces étages supérieurs de la société, il s’agit de maintenir une considération et un patronage social et politique de type clientéliste à l’échelle urbaine. On ne saurait pourtant réduire l’exercice de cette lourde responsabilité à une pure ambition sociale et à l’amour du pouvoir. Dans un temps où le religieux irrigue tout le politique, les exigences de l’idéal chrétien ont beaucoup marqué le civisme urbain et l’éthique sociale des politiques municipales. La forte influence de la réforme catholique tridentine sur une partie importante des élites urbaines conduit certains de leurs membres à transposer cette exigence spirituelle dans le cadre de l’autorité municipale. Cette influence semble avoir atteint son apogée à Nantes au milieu du 17^e siècle. Dans la seconde moitié du 18^e siècle, l’influence de la philosophie des Lumières transforme lentement le contenu de ce civisme municipal au cœur d’un processus de sécularisation philanthropique.

Du maire de quelques-uns au maire de tous

Les 45 maires qui se succèdent depuis 1789 à la tête des 83 assemblées communales nantaises témoignent de la longue marche de la France vers la démocratisation politique. Le chemin est cahoteux et impose des détours qui semblent parfois des retours à l’Ancien Régime.

Au plan local, la Révolution marque pourtant une vraie rupture. En août 1789, Daniel de Kervégan tient sa légitimité d’une élection à laquelle peuvent prendre part tous les Nantais âgés de plus de 25 ans inscrits sur un rôle d’imposition. En février 1790, 1 500 votants « actifs » lui renouvellent leur confiance pour diriger la commune. Hormis une suspension en 1794-1795 et 1798, le principe de l’élection, au suffrage restreint, s’exerce jusqu’en 1800. Bonaparte met fin à cette propédeutique de l’expression citoyenne et décide de nommer les maires, disposition reprise par tous les régimes jusqu’en 1882 ! Ce recul durable ne signifie pas pour autant que l’opinion publique a oublié les principes proclamés en 1789.
Si l’Empire et la Restauration contrôlent tout le pouvoir local en nommant le maire et le Conseil municipal, la monarchie de Juillet doit desserrer un peu l’étau en faisant élire l’assemblée communale au suffrage censitaire à partir de 1832.

La carrière municipale de Ferdinand Favre illustre cette lente prise en compte. Nommé par Louis-Philippe en 1832, il n’est pas membre du Conseil municipal élu. À nouveau nommé en 1834, il se présente aux élections et obtient 60 voix, ce qui le place en huitième position. Nommé à trois autres reprises, Favre se présente aux élections de 1846 et est en tête du suffrage avec 137 voix. Légitimé au temps d’un suffrage censitaire très restreint, Ferdinand Favre ne l’est plus au temps du suffrage universel masculin qui s’impose en 1848. Pourtant Napoléon III le nomme maire de Nantes à quatre reprises. Mais un temps nouveau s’est annoncé en 1848, Évariste Colombel, nommé par le gouvernement provisoire de la République, est élu au Conseil municipal avec 8 752 voix, ce qui le place en tête des élus.

Avec la République, la pratique s’impose de choisir le maire parmi les mieux élus du suffrage universel, tel René Waldeck-Rousseau en 1871. Le 25 avril 1882, une longue étape s’achève, un cycle nouveau s’ouvre : Georges Colombel est élu maire de Nantes par le Conseil municipal. Fondation de la République, l’élection du maire par ses concitoyens et leurs représentants n’est plus remise en cause sauf quand le régime vacille : la loi du 16 novembre 1940 permet à Vichy de nommer maire de Nantes Gaétan Rondeau en 1941, puis Henry Orrion en 1942.

S’il tend à devenir l’expression de la majorité politique de la ville, si l’évolution de son mode de désignation tend à réduire la distance entre le Nantes légal et le Nantes réel, le maire reflète aussi l’évolution des rapports sociaux dans la cité. La profession la plus représentée parmi les 45 maires depuis la Révolution est celle de négociant. Sept des douze maires issus du monde du négoce exercent leur mandat entre 1789 et 1848 ; ils précèdent alors les « propriétaires ». Cette emprise est encore plus forte quand on prend en compte la durée de l’exercice du pouvoir : dix ans par exemple pour Louis Levesque, trente pour Ferdinand Favre.

La seconde moitié du 19^e siècle leur est beaucoup moins favorable, ils cèdent la place aux « capacitaires », en particulier aux hommes de loi, qui occupent à six reprises le fauteuil des treize maires choisis entre 1848 et 1910. Le 20^e siècle confirme le déclin des négociants, l’émergence des salariés, en particulier de la fonction publique (neuf des quinze maires de 1910 à 2012). L’évolution de l’origine professionnelle des maires suit, peu ou prou, l’évolution économique de la ville. Elle traduit aussi, en partie, permanences et ruptures politiques. Au 19^e siècle, la bourgeoisie des « capacités » accompagne les ruptures entre l’ordre et le mouvement en 1848, 1871, 1882. Aux 20^e et 21^e siècles, les maires à la tête d’une majorité de gauche en 1935, 1944, 1945, 1977, 1989 et 2012 sont tous des salariés du secteur public.

La figure du maire, inaugurée en 1565, appartient à la longue durée de l’histoire de la ville. Les rues gardent mémoire de leur nom, du plus ancien, Geoffroy Drouet, à ceux du 20^e siècle. Mais permanence ne signifie pas immobilisme. La fonction, le recrutement, le pouvoir ont changé dès l’Ancien Régime. La Révolution ouvre, ensuite, la voie à la démocratisation de cette fonction que les républiques renforcent par la loi de 1884, puis par les lois de décentralisation de 1981-1983. Cet élargissement du pouvoir municipal fait du maire d’une grande ville un acteur politique important d’autant plus que se développe l’intercommunalité sous l’égide de la ville centre. Nantes illustre particulièrement cette nouvelle donne.

Reconduit quatre fois à la tête de la municipalité, exerçant ainsi le plus long mandat de l’histoire nantaise pour un maire élu, Jean-Marc Ayrault est à l’origine de la création de la Communauté urbaine de Nantes dont il est le président jusqu’à sa nomination comme Premier ministre par le président de la République en 2012. Sa succession prolonge le cycle ouvert en 1989. Le premier adjoint devient maire en 2012 ; sa première adjointe est élue maire en 2014. Cette stabilité politique va de pair avec un changement à forte portée symbolique : Johanna Rolland est la première femme maire de Nantes depuis 1565.

Didier Guyvarc'h, Guy Saupin
Extrait du Dictionnaire de Nantes
2018
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